او امید دارد در کوتاه مدت کارایی نظام پولی و بانکی کشور را بیشتر کند تا نظام بانکی بتواند نقش اول را در تحولات اقتصادی ایفا نماید و ظرفیت لازم برای تحقق اهداف برنامه و حرکت به سمت چشم‌انداز 20ساله فراهم آید.
فرمان نخست رئیس‌جمهور با تاکید بر اینکه «تغییرات اساسی در نظام بانکی پس از اتمام کار شورای بازنگری قوانین بانکی اعمال خواهد شد» تصریح دارد: جهت‌گیری اصلی باید بر مبنای توزیع عادلانه تسهیلات و رفع محرومیت در جامعه و تأمین نیازهای ضروری مردم باشد و ثروت ملی از طریق تأمین نیازهای مالی فعالیت‌های توسعه‌ای افزایش یابد.
این جهت‌گیری در فرمان نخست به واقع ناظر به مسئله تخصیص منابع بانکی بوده و در ترسیم جهت‌گیری دیگر نظام بانکی بر «سهولت و شفاف‌سازی» در کارکرد رفتاری با رویکرد، افزایش رضایت اجتماعی از طریق ارائه خدمات مؤثر، متنوع و آسان به مردم از یک سو و بالا بردن سطح سلامت در نظام اقتصادی کشور از سوی دیگر تاکید می‌ورزد: به بیان دیگر رئیس جمهور در حالی بر سهولت و اصلاح کارکرد عمومی و اجتماعی بانک‌ها در ارائه خدمات به مردم تاکید کرد و اصل را بر «تخصیص منابع» می‌داند که بر «تجهیز منابع» هم رویکردی متفاوت ارائه می‌کند که شاید در عمل سخت و غیرقابل دست یافتن باشد.
اصرار و پافشاری بر کاهش وابستگی درآمد نظام بانکی به سود تسهیلات بانکی و ایجاد تسهیلات لازم به منظور کاهش سود تسهیلات بانکی به عنوان فاز دیگر جهت‌گیری مورد نظر رئیس جمهور ممکن است باعث محدود شدن و کاستن منابع بانک‌ها شده و در عمل فرآیند تخصیص را مختل می‌سازد.
به نظر یکی از مأموریت‌های اصلی کارگروه ایجاد تحول رفتاری نظام بانکی، حل تناقض موجود بین محدودیت منابع و تقاضای فزآینده برای دریافت منابع است آن هم در شرایطی که در فرمان نخست بر کاهش منابع بانکی به سود ناشی از اعطای تسهیلات تاکید شده است.
محمود‌احمدی‌نژاد در دستور دوم خود به معاون اولش پرویز داوودی اعلام می‌کند نسبت به بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا، بازنگری در قوانین پولی و بانکی کشور و بازنگری در مأموریت‌ها و کارکردهای بانک مرکزی و بانک‌های دولتی و خصوصی اقدام شود.
فرمان دوم بسیار گسترده است و واکاوی قوانین و مقرارت وضع شده طی بیش از نیم قرن اخیر به ویژه پس از ایجاد بانک مرکزی را طلب می‌کند و در عمل ساختار کلان پولی و مالی کشور را به چالش بنیادین می‌کشاند. در این وادی انحلال شورای پول و اعتبار و ادغام آن در شورای اقتصاد هم با توجه به رسالت و مأموریت‌های قانونی شورا تأمل برانگیز است.
جهات 6گانه و چند ضلعی متوازن
آیا جهت‌گیری راهبردی ترسیم شده از سوی رئیس‌جمهور برای شورای بازنگری در قوانین بانکی جامع و متوازن بوده و به استقلال بیشتر نظام یاد شده می‌انجامد یا اینکه راه وابستگی را با هدف خدمت به اقتصاد ملی را فراهم می‌سازد؟ آیا دستور رئیس جمهور بانک‌ها را از حالت بنگاه‌داری به سمت مأموریت نوین ارائه خدمات بانکداری رهنمون می‌سازد؟
جهت‌گیری اول بر زمینه‌سازی لازم برای اجرای سهل‌تر احکام نورانی اسلامی در بخش بانکی و پولی اشاره دارد که به واقع شائبه‌های احتمالی در خصوص ربوی بودن عملیات بانکی در کشور را به دلیل پیچیدگی قوانین و مقررات موجود را تایید می‌کند و بار دیگر چالش فکری و نظری برسر نحوه رفع ابهامات را به دنبال خواهد آورد.
قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) از زمان تصویب در 8 اردیبهشت 1362 به اجرا درآمده همواره از سوی برخی کارشناسان اقتصادی و حوزوی مدافع اقتصاد اسلامی مورد ایراد واقع و بر ضرورت رفع سوء ابهام‌ها در خصوص ربوی بودن عملیات بانکی تصریح شده است جهت‌گیری دوم در فرمان دوم رئیس جمهور ناظر به این است که در بازنگری قوانین بانکی تأمین نیازهای مردم به صورت قرض‌الحسنه و ترویج فرهنگ مترقی قرض‌الحسنه در مراودات معمولی و جاری مردم مورد مداقه قرار گیرد.
مصداق عملی این ایده رئیس جمهور را می‌توان در تشکیل بانک قرض‌الحسنه و تقسیم بانک‌های کشور به بانک‌های قرض‌الحسنه و سرمایه‌گذاری براساس کارکرد عقود اسلامی بانکی سراغ گرفت به گونه‌ای که بانک‌ها سپرده‌های قرض‌الحسنه خود را صرفاً به صورت قرض‌الحسنه به مردم وام دهند و از دریافت سود بانکی خودداری کنند.
همین مسئله در جهت‌گیری چهارم تشریح شده است به نحوی که خدمات بانکی از سرمایه‌گذاری تفکیک شود و نقش بانک از سرمایه‌گذار و رقیب مردم به واسطه‌گری در ارائه صرف خدمات تغییر یابد. در عین حال سه ضلع از شش ضلعی راهبردی برای بازآفرینی نقش بانک‌ها جای بحث دارد.
نخست ایجاد تسهیلات لازم برای حذف سود تسهیلات بانکی است و این ایده رئیس جمهور که جذاب است در مرحله عمل آن هم در اقتصاد تورمی ایران و محدودیت بانک‌ها در توزیع اعتبارات محدود خود در برابر تقاضاهای زیاد قابل تحقق نخواهد بود با توجه به این که راهبرد و راهکاری برای تجهیز منابع بانک‌ها معرفی نشده است.
از جانبی دیگر ارتقای نقش عملیات بانکداری به عنوان پشتیبان اقتصاد و حلال مشکلات اقتصادی کشور و افزایش ثروت ملی و توزیع عادلانه آن بین اقشار و مناطق مختلف کشور در شرایطی که اقتصاد ایران متمرکز، دولتی و متمایل به فعالیت‌های تجاری و دلالی است، دشوار خواهد بود، چرا که تعریف خاصی از نقش بانک‌ها در اقتصاد ملی و نه دولتی وجود ندارد و احتمال شیوع پیامدهای ناگواری چون رانت‌جویی و افزایش چشمگیر مطالبات معوق بانک‌ها را تشدید می‌کند.
با هدف تبیین و بازخوانی دقیق فرمان‌های بانکی رئیس جمهور در صدد برآمدیم تا تحولات 52 سال اخیر در حوزه قانون‌گذاری پولی و مالی کشور را بررسی و به عرصه نقد بکشانیم.
در گزارش‌هایی که با سر فصل بازخوانی فرمان‌های بانکی رئیس‌جمهوری ارائه می‌شود، به سیر اتفاقات در حوزه پولی و بانکی و مالی از سال 1334 می‌پردازد و به‌طور عمده مفاد لایحه قانون بانکداری مصوب 1334، قانون پولی و بانکی کشور 1339 و 1351، لایحه قانونی ملی شدن بانک‌ها 1358، لایحه قانون اصلاح قانون پولی و بانکی 1358 و سرانجام قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) 1362 را بررسی می‌کند.
نکته قابل تامل در فرآیند تغییر و تحولات پولی و بانکی 52سال گذشته، سلطه تدریجی دولت و کاستن از استقلال نسبی بانک مرکزی است که به شیوه‌های مختلف صورت گرفته است.
قانون اول پس از 40 سال
نخستین لایحه‌ای که به‌طور خاص و مستقل به تعریف فعالیت بانکداری و حدود و ثغور وظایف بانک‌ها اختصاص داشت، لایحه قانونی بانکداری مصوب شده در پنجم تیرماه 1334 کمیسیون‌های مشترک مجلسین بود هر چند فعالیت بانکداری در ایران چهل سال قبل یعنی هفتم اردیبهشت 1294 با قانون اسکناس بانک شاهنشاهی ایران آغازشده بود.
پس از آن بود که در 14 اردیبهشت 1306 با هدف پیشرفت امر تجارت، فلاحت، زراعت و صناعت اجازه تأسیس بانک ملی ایران صادر شد و دو سال پس از آن در 27 اسفند 1308 قانونی برای تعیین واحد و مقیاس پول قانونی ایران نوشته شد، طی سال‌های پس از آن بانک فلاحتی ایران (1309) بانک فلاحتی و صنعتی- سهامی (1312) بانک رهنی ایران (1317) صندوق پس‌انداز ملی (1318) بانک ساختمانی (1331) و بانک توسعه صادرات (1331) مستند به اساسنامه‌های خود و مقررات پولی و مالی که به‌طور پراکنده وضع شده بود، فعالیت داشتند تا آن که لایحه قانونی بانکداری تصویب و ابلاغ شد.
به موجب این قانون بانک موسسه‌ای است که به صورت شرکت سهامی مطابق قانون تجارت تشکیل شده و به عملیات بانکی می‌پردازد و حداقل 60درصد از سهام بانک باید با نام باشد، همچنین بانک‌ها علاوه بر قبول سپرده و افتتاح حساب جاری و اعطای اعتبار بر طبق اساسنامه خود اجازه دارند نسبت به انجام معاملات مربوط به بروات و سفته، سهام و اسناد و اوراق بهادار، نقل و انتقال وجوه، معاملات ارزی و فلزات گرانبها، قبول امانات، تضمین و نیز کمک به تأسیس مؤسسه‌های کشاورزی، رهنی، صنعتی، بازرگانی، ساختمانی، معدنی و حمل و نقل یا مشارکت در آنها اقدام کنند.
قانون یاد شده اجازه تأسیس هر نوع بانک را منوط به کسب اجازه هیات نظارت بر بانک‌ها می‌داند و در مورد بانک‌های خارجی تصویب هیأت وزیران و مجوز مجلس لازم بوده است. حدود عملیات بانک‌ها هم به گونه‌ای ترسیم شده که به موجب آن خرید و فروش کالا به منظور تجارت، خرید اموال غیرمنقول زائد بر احتیاج‌های بانک (مگر برای وصول مطالبات از مشتریان تا حد معین)، خرید سهام و اسناد وام و اوراق بهادار از شرکت‌ها، بنگاه‌ها بیش از 10درصد از سرمایه و اندوخته‌های قانونی بانک، خرید و فروش سهام خارجی و اوراق قرضه خارجی و بازخرید سهام خود بدون اجازه صندوق نظارت بر بانک‌ها و تنزیل مجدد سفته‌های نزولی از ضوابط بانک ملی ایران را ممنوع می‌داند.
قانون بانکداری قبول سپرده‌های پس‌انداز را منحصر به بانک ملی ایران می‌داند که حکم بانک مرکزی را داشته و سایر بانک‌ها موظف بودند از سیاست‌های اعتباری وضع شده از سوی بانک ملی ایران پیروی کنند. به همین منظور برای نظارت بیشتر بر جریان اعتبارات کشور و بازرسی سازمان و عملیات بانک‌ها هیأت نظارت بر بانک‌ها متشکل از دادستان کل، معاون وزارت دارایی، مدیرکل بانک ملی ایران، رئیس اتاق بازرگانی و یک نماینده به انتخاب بانک‌های غیردولتی ایجاد شد که 6 وظیفه را عهده‌دار بود که عبارتند از:
1- مراقبت در اجرای قانون
2- تعیین نرخ‌های بهره و کارمزد معاملات بانکی
3- وضع مقررات اصولی نسبت به نگاهداری حساب‌ها و تنظیم ترازنامه بانک‌ها
4- نظارت در امور بانک‌ها در جریان اداره امور از حیث حفظ منافع عمومی و حقوق مشتریان
5- دادن اجازه تأسیس بانک جدید با سرمایه‌های داخلی
6- دادن اجازه کاهش سرمایه یا انتشار اوراق وام.
شورای پول و اعتبار در ابتدای راه
بانک مرکزی ایران برای بار نخست به موجب قانون بانکی و پولی کشور مصوب 7 خرداد 1339 کمیسیون‌های مشترک دارایی و دادگستری مجلسین تأسیس شد در حالی که پیش از این نیز وظایف بانک مرکزی به نوعی بر عهده بانک ملی ایران بود، نکته مهم وظایف و اعضای شورای پول و اعتبار است که به موجب این قانون، 15 نفر عضو داشت که: رئیس کل بانک مرکزی، وزرای صنایع و معادن، کشاورزی و بازرگانی، دادستان کل دیوانعالی کشور، نماینده اتاق بازرگانی، دبیرکل شورای عالی اقتصاد، دبیرکل شورای پول و اعتبار، مدیر کل بانک ملی ایران، نماینده بانک‌های خصوصی به همراه یک استاد اقتصاد با معرفی دانشگاه و نماینده شورای کشاورزی مرکز و نیز متخصصان اقتصاد صنعتی، اقتصاد پولی و مالی و اقتصاد کارگری هر کدام یک نفر اعضای شورای پول و اعتبار بودند.
علاوه بر ترکیب اعضای، شورای یاد شده موظف بود با رئیس کل بانک مرکزی در اداره عمومی بانک‌ها همکاری کند و هدایت فعالیت بانک‌ها و نظارت در امور بانکداری را عهده‌دار باشد، دو وظیفه مهم و اثر‌گذاری که بر دوش شورای یاد شده بود، به مرور زمان رنگ باخت. یکی از آنها دادن نظر مشورتی در امور مالی و اظهار نظر در مسائل پولی و اقتصادی به دولت بود تا این نظر مشورتی از سوی دولت در تصمیم‌گیری امور پولی و مالی کشور لحاظ شود.
وظیفه دیگر شورا همکاری با شورای عالی اقتصاد برای ایجاد هماهنگی در تصمیمگیریهای مربوط به اقتصاد پولی و مالی کشور بود. دقت نظر در ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار و استقلال نسبی اعضا دست‌کم روی کاغذ از ساختار دولتی و نیز جایگاه این شورا در تصمیمگیریهای پولی و مالی کشور نشان می‌دهد که استقلال سیاست‌های پولی و مالی از سیاست‌های بودجه‌ای و امور بخشی گرایانه اقتصاد، ضرورت داشته است و در گذر زمان به‌تدریج این استقلال نسبی هم مخدوش شده است.
جایگاه شورای یاد شده به اندازه‌ای بوده که حتی اعضا قبل از آغاز به کار ملزم به سوگند خوردن بودند تا «خدا را گواه بگیرند که در انجام وظایف نهایت دقت و دلسوزی را مبذول دارند و کلیه تصمیمات خود را مقرون به صلاح کشور» نمایند. ریاست شورای پول و اعتبار برعهده رئیس کل بانک مرکزی بوده و لیکن این شورا باید هرگونه گزارشی که وزیر دارایی بخواهد، در اختیار او قرار دهد.
نکته قابل تأمل، عضویت نداشتن وزیر دارایی در شورای پول و اعتبار است، این شورا هر سه ماه یک بار گزارشی از طرز اجرای وظایف خود و تحولات پولی و بانکی به وزیر دارایی می‌دهد و هرگونه نظرات و پیشنهادهایی که درباره احتیاج‌های اقتصاد ملی مفید بداند، در گزارش خود یادآوری می‌کند. براساس قانون مصوب 1339، دبیرکل شورای پول و اعتبار با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تایید وزیر دارایی منصوب شده و دبیرکل در مقابل دادگاه و مراجع قانونی پاسخگو بوده است.
از حیث ساختاری نیز دستگاه‌های شورای پول و اعتبار جز جدا نشدنی سازمان بانک مرکزی ایران محسوب و هزینه آنها مانند هزینه شورا بر عهده بانک مرکزی بوده و کارمندان اداری شورا هم جزو کارمندان اداری بانک مرکزی قلمداد شده است.
شورای پول و اعتبار گذشته از وظایف پیش گفته وظیفه دارد با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی، آئین‌نامه استخدام و سایر آیین‌نامه‌های داخلی و بودجه بانک را تصویب کند. یکی از اصلی‌ترین و پرمناقشه‌ترین وظیفه شورا «تعیین نرخ رسمی تنزیل و نرخ بهره و کارمزد معاملات با دولت و سایرین» است که از بدو تأسیس بانک مرکزی و ایجاد شورای پول و اعتبار این هم در اختیار شورای مذکور بوده است، علاوه بر این تنظیم آیین‌نامه اجرایی قانون ارز و پیشنهاد آن به هیأت دولت و اعلام نظر درباره خرید یا فروش طلا و نقره و ورود و خروج آن به کشور برای تصمیم‌گیری از سوی دولت بر دوش شورای پول و اعتبار بوده است.
